정부의 시민역량과 공공성 강화 사업의 지속가능성을 위한 시민사회 방안
이승원 (서울대 아시아도시사회센터 부센터장/시시한 연구소 공동 소장)
서울시의 후퇴하는 시민역량과 공공성 강화 사업
2022년 9월 26일 서울시 의회 314회 행정자치위원회는 제3차 회의에서 지난 9월 9일 입법예고한 ‘서울특별시 시민사회 활성화와 공익활동 증진에 관한 조례 일부 개정 조례안’을 통과시켰다. 이 개정 조례안은 ‘서울시의 관리, 감독 권한 등을 침해하지 않도록 시민사회활성화위원회에 부여된 권한’을 조정하고, NPO지원센터가 시민을 위한 시민의 공익활동지원이라는 설치 목적에 부합하도록 센터 명칭 및 기능을 조정‘할 것을 목적으로 하고 있다. 좀 더 구체적으로 살펴보면, 시민사회활성화위원회의 심의, 조정 기능을 심의, 자문으로 축소, 동 위원회의 관련 부서장에 대한 요구를 협조 요청으로 완화, 정기회의 개최 횟수의 연 4회에서 2회로 축소하고 있다. 또한, NPO지원센터의 운영규정 등에 대한 동 위원회의 승인을 시장의 승인으로 변경하여, 시민자치를 바탕으로 하는 위원회의 기능을 사실상 폐지했다. 결국, NPO지원센터의 명칭은 공익활동지원센터로 변경되고, 그 기능도 조정된다. 개정안에는 명시되어 있지 않지만, 이 개정안이 통과되면 현재 서울시 NPO지원센터와는 별도로 설치된 권역별 NPO지원센터의 운영이 자연스레 종료될 수 있다고 한다.
서울시 행정자치위원회의 이번 결정은 그리 놀라운 일은 아니다. 지난 지방자치단체장 선거에서 오세훈 후보가 서울시장으로 재선에 성공한 이후, 소위 ’전임 시장 흔적 지우기‘는 서울시 정책의 많은 곳에서 진행되었으며, 일부 시민사회 단체 및 시민들의 저항이 있어 왔지만, 오세훈 서울시장의 이러한 시도를 제어하기에는 역부족이었다. 현재 서울시 의회는 오세훈 시장과 같은 당인 국민의 힘 소속 의원이 76명으로, 야당인 더불어 민주당 36명의 두 배가 넘는 상황에서, 이번 서울시 행자위 결정은 그야말로 자연스런 수순처럼 여겨졌다.
오세훈 서울시장과 국민의 힘이 다수인 서울시 의회가 추진하는 ’전임 시장 지우기‘ 사업은 이뿐만이 아니다. 2020년 추진해서 2021년 초에 완성된 서울시 공유도시 제3기 기본계획은 2021년 보궐선거에서 오세훈 후보가 당선된 후 담당 부서인 ’혁신기획관‘과 ’공유도시팀‘ 모두 해체되면서 사실상 시작도 못하고 좌초되었다. 50대 이상 중장년층의 ’인생 이모작‘을 지원하는 50플러스 재단 또한 서울시 평생교육진흥원으로 통폐합 논의 중이며, 서울시 마을공동체 종합지원센터와 서울시 도시재생지원센터도 폐지 논의가 무성하다. 사회적 경제 및 사회혁신 관련 시민 단체와 기업 등이 입주해서 여러 도시 문제에 대한 시민 주도 해결방안을 모색하고 발전시키기 위한 복합 공간인 서울혁신파크는 이미 은평구청 차원에서 복합 산업·문화 클러스터로 재편을 위한 논의가 있었으며, 지난 7월 말 싱가포르 공공 주택 단지를 방문한 오세훈 서울시장은 은평구에 위치한 서울혁신파크 공간을 조속한 시일 내에 세대공존형 노인복지주택단지라는 ’서울형 고품격 임대주택‘ 단지로 개발하고자 하는 의지를 밝혔다.
정권이 바뀌면 새로운 정치 지도자와 정치 세력이 그리는 비전과 전략에 따라 이전 정권이 추진했던 사업 중에서 새 정권의 가치나 이해관계와 충돌하는 것들은 폐기되거나 축소되기도 한다. 대표적으로 4대강 사업이 그럴 것이다. 외교나 경제성장 정책도 마찬가지다. 물론 새만금 간척 사업처럼 어떤 사업들은 정권이 바뀌어도 변함없이 추진되는 것도 있다. 어떤 사업이 수정되는지 혹은 유지되는지에 따라서, 외형적으로 달라 보이는 정치 세력 또는 정당이 어떤 차이가 있고 유사점이 있는지를 알 수도 있다. 이런 측면에서 보면, 위에서 나열한 현재 서울시의 이전 사업 폐지 또는 축소 시도는 굳이 ’전임 시장 흔적 지우기‘라는 부정적인 의미가 아니라 상식적인 차원에서도 이해될 수는 있다.
하지만, 박원순 서울시장이 추진한 위 사업들을 통해 다양한 발전 경로를 찾을 수 있었던 시민사회단체나 시민들의 현 서울시와 시의회 다수 여당의 시도에 대한 비판과 저항은 작지 않다. 서울시의 개정 조례안 사례 내용에서도 알 수 있듯이, 그 이유 중의 하나는 이들은 분명 현 서울시의 이러한 시도가 시민사회 주체들의 자율적이고 자립적인 활동과 민주적 시민역량이 서울시 행정력의 통제 안에 갇히도록 한다고 판단하기 때문일 것이다. 실제로 공공 주택이 필요한 지역 주민을 위해서가 아니라, 토건식 개발계획의 명분을 쌓기 위해 서울혁신파크와 같은 개방적이고 혁신적인 시민실험 공간들이 개발 이익을 만드는 토지로 탈바꿈되기 때문이기도 할 것이다.
현재 서울시가 새롭게 추진하려는 사업들이 굳이 많은 서울 시민이 지지하고 즐겁게 활용하는 사업 예산을 축소·폐지해야만 가능한 것인지 분명하지 않고, 이 사업과 대체 가능한 시민역량과 자립력 향상 사업에 대한 새로운 기획에는 삐그덕거림이 있다. 시민사회 활동과 시민역량 강화 지원 예산을 줄이면서 새롭게 마련한 사업 중 하나가 ’약자와의 동행‘이다. 이를 위해 오세훈 시장은 최근 추경을 통해 559억을 편성했다. 서울시는 쪽방촌 주민에게 식권을 제공하기 위해 29억을 책정하고 이 식권 사용이 가능한 식당을 ’동행식당‘으로 지정했다. 그러나, 식권을 사용하는 주민들에 따르면, 말만 ’동행‘일뿐 짜장면 배달 거부는 물론 혼자 식사하는 것, 복장 불량, 음주 등에 대한 규제는 물론 식권은 바쁜 점심시간을 피해서 사용해야 한다는 이용지침이 사실상 존재한다고 한다. 사업은 있지만, 사람은 없는, 식권은 있지만 인권과 존엄성은 없는 경우일 것이다.
민관협치와 민간 위탁의 오래된 단면 – 공적 사유화와 수동 혁명
여기서 주목할 것 중 하나는 오세훈 시장의 의도가 무엇인지를 파악하는 것과는 별도로 사회혁신, 사회적 경제, 도시재생, 공유도시, 마을 공동체 등 전임 시장이 추진한 시민역량과 자립성을 높이기 위한, 즉 공공성의 공간을 확장하기 위한 사업들이 만들어 낸 결과의 본질이다.
분명 이 사업들은 공공성의 공간을 확장하기 위해 ’민관협치‘ 또는 ’민간 위탁‘ 방식으로 추진되었다. 당시 서울시는 이러한 방식이 시민들에게 더 좋은 기회를 더 많이 제공할 수 있고, 이 기회를 통해서 시민역량과 자립성을 키우는 경험을 얻게 될 것이라 판단했을 것이다. 그렇다면, 10여 년이라는 최장기 임기를 맡았던 박원순 전 서울시장 시절에 추진된 이 사업들의 남아있는 흔적, 최소한 시민사회 차원에서 지난 10여 년간 축적한 시민역량과 자립성의 자산은 어디에 있는 것일까?
만일 이 자산이 쌓여있었다면, 오세훈 시장과 서울시 의회가 ’전임 시장 흔적 지우기‘를 저렇게 쉽게 할 수 있었을까? 그리고 설령 그렇다 하더라도, 시민사회단체들은 무기력감과 생계적 어려움에 대한 걱정을 잠시 뒤로 하고, 서울시와의 ’협치‘와 ’위탁‘을 통해서 자신들이 쌓고 자산화한 경험, 지식, 사회적 자본을 바탕으로, 조금은 부족하지만, 오히려 사회적 가치 실현과 공공성의 공간을 확장하기 위한 활동을 더 자유롭게 전개할 수 있지 않았을까?
이 문제를 두 측면에서 접근할 수 있다. 하나는 박원순 전 서울시장이 추진한 시민역량과 자립성 강화 사업이 그 표면적인 담론과 달리, 실제로는 행정 관료주의를 벗어나지 못했다고 보는 측면이다. 즉 이것들은 공공성 공간의 확장 사업이 아니라, 서울시 행정 권위의 강화, 나아가 본질적으로 시민의 자율성과 자립성, 그리고 공적 자원을 기존 위탁 제도 안에 행정적이고 권위적으로 통제하고 관리하는 ’공적 사유화‘라 보는 접근이다.
이것은 과도한 행정 관료주의가 원인이기도 하지만, 정치를 더 이상 사회 전반에 걸쳐 광범위한 주체들의 출현과 이 주체들의 갈등을 조정하는 다양한 실천들이 아니라, 공적 자원을 행정 절차에 따라 기술적으로 배분하는 방식과 이 방식을 규정하는 절차의 운영 수준으로 축소하는 사고방식에도 원인이 있다고 할 수 있다. 이러한 사고방식에 갇히게 되면, 기본적으로 의회와 정부 공간 밖에 있는 시민사회 주체들이 기존 민관협치와 민간 위탁 방식을 바꾸려는 적극적인 실천은 정치가 아니라, 정치를 혼란에 빠뜨리는 것으로 간주된다. 또한 이것은 행정과 의회 권력 집단의 결정권에 점점 더 의존하면서 시민사회 주체의 대항력과 자율성이 약해지는 결과로 이어질 수 있다. NPO지원센터를 만들 때는 시민사회와 깊이 협의했던 관련 시민위원회의 권한을 축소한다거나, 사회혁신과 공유도시 사업을 폐지하기 위해 혁신기획관 제도를 없애는데 서울시가 아무런 어려움이 없었던 것은 현재 시민사회 주체들의 약해진 모습을 반증한다고 볼 수 있다.
다른 하나는, 박원순 시정 기간 민관 협치와 민간위탁 사업에 참여한 시민사회 주체들이 가진 의도치 않은 착각이라는 측면이다. 이 착각은 박원순 전 서울시장이 ’서울시장‘이라는 서울 행정부의 수장임에도 불구하고, 과거 시민사회 운동을 이끌었고, 2011년 서울시장 후보로 출마할 당시 ’시민사회 추대 후보‘로서의 출마 명분을 가진 과거 사실에서 기인한다고 볼 수 있다. 즉 이 착각은 박원순 시장의 서울시와 서울의 시민사회 주체들이 민관협치와 민간위탁 사업을 수행할 때, 이 양 주체가 정부와 시민사회라는 갈등하고 긴장 관계에 있는 서로 다른 두 주체가 아니라, 마치 같은 이해관계와 목적 아래에서 동일성과 정동을 공유하는, 갈등할 수 없는 동반자라는 착각이다.
이들 사이 특수한 정동은 많은 서울시민의 지지로 이어지면서 박원순이 시장직에 연속 3번 당선될 수 있도록 했다. 하지만, 이 정동과 동일성은 박원순의 시정을 비판한다는 것은 곧 서울시민 스스로를 비판하는 것이고, 이 비판이 누적되면 반대편 정치 세력에 의해 시민이 시장인 서울시 정권을 빼앗길 수 있다는 담론을 형성해 나갔다. 이 담론 속에서는 시간이 지나면서 발생하는 박원순 시정의 한계나 오류 등을 개선할 수 있는 기회를 점점 놓칠 수 밖에 없었다고 볼 수 있다.
잘 알려져 있고 정치·사회적으로 영향력을 무시할 수 없는 시민사회단체의 주요 활동가들이 박원순의 서울시에 정무직은 물론 여러 부서의 핵심 공무원이나 정부 지원 중간조직의 핵심 간부로 편입되는 현상을 보자. 이것이 외형적으로는 행정 권력을 시민사회 차원에서 감시만이 아니라 사실상 점차 장악해 나가는 ’진지전war of position‘처럼 보일 수도 있다. 하지만, 오히려 서울시에 들어간 시민사회단체 활동가들은 점차 시민사회로부터 자유롭고 독립적이되고 행정 관료주의의 중력을 개인적으로 벗어나기 어렵게 되면서, 결국 행정 권력이 시민사회 영역을 통합해 나가는 ’수동 혁명passive revolution‘에 통합되는 모습이 더 강하게 되었다. 이런 수동 혁명 과정에서, 기성 행정 관료제와 규칙을 문제 삼거나 넘어서려는 시민사회 주체들의 시도는 정치의 일부가 아니라, 일종의 혼돈이나 해결되어야 할 문제거리처럼 취급되는 경향을 보였다. 핵심은 당시 서울시도 그리고 서울시와 함께 협치와 위탁 사업을 수행한 시민사회 주체도 실제로 시민역량을 강화하고 자립성을 높일 수 있는 계획을, 그 필요성이 종종 제기되었음에도 불구하고, 구체적으로 마련하지 못했다는 것이다.
두 가지 방안 – 시민사회의 정치적 귄위 회복 및 커먼즈 기반 지식 공유
공적 사유화와 수동 혁명의 원인이자 결과인 시민사회의 정치적 기반과 권위가 약화되어온 현상에 주목할 필요가 있다. 박원순 시장과의 일정한 동일성과 정동을 공유한 시민사회 주체들은 시민사회 영역 자체의 정치적 권위와 힘, 그리고 사회적 자산을 확보하려 하기보다는, 오히려 박원순 시장의 서울시 정부가 곧 자신들의 정치적 권위, 힘, 자산의 거울 이미지라고 보았다고 할 수 있다. 갑작스럽게 오세훈으로 서울시장이 바뀌는 상황에서, 그 거울은 깨어지게 되었고, 자신들 입장과 정반대로 나아가는 오세훈 시장의 사업 방향을 제어할 수 있는 힘은 허구적인 것이었음이 드러난 것이라 할 수 있다.
이 과도한 행정 관료주의가 초래하는 공적 사유화와 수동혁명, 그리고 그 결과로 나타나는 공공성 및 시민역량 강화 사업의 후퇴를 막기 위해서는 최소한 다음 두 가지 방안이 현실적으로 마련될 필요가 있다.
1) 전통적 시민사회의 정치적 복원
한가지는 정부가 시민의 자율성, 역량, 자립성을 키우는 사업을 지속할 수 있도록 시민사회 주체의 정치적 힘을 적극적으로 키우는 것이다. 국가 차원의 중앙 정부이든, 지방 정부이든 모든 정부는 시민의 자율성과 역량, 나아가 자립성이 커나가고, ’공공성의 공간‘을 확장하기 위해 적절한 정책을 수립하고 안정적인 사업을 추진해야 한다. 또한 모든 정부는 재정위기나 정치적 변동으로부터의 충격을 최소화하면서, 이 사업 과정과 결과가 민주적으로 발전하고 지속가능할 수 있는 방안을 ’공공성의 공간‘ 확장 계획과 사업에 필수적으로 포함해야 한다.
이러한 의무는 정부 수장과 공무원들의 ’도덕적 자질‘만으로는 실행될 수 없다. 따라서, 시민사회는 민관협치 및 민간 위탁 사업이 더 민주적이고 수평적일 수 있도록 정부와 일정한 ’거리두기‘와 ’낯설기‘를 유지하고, 행정과 의회 권력을 감시하고 통제하는 집단적 주권자로서의 실천을 회복해야 한다. 이를 위해서는 우선적으로 시민사회 주체들 사이 안정되고 유기적인 협의의 장이 마련되어야 하고, 의회와 행정 권력을 선출하는 과정에서 적극적인 영향력을 행사해야 한다. 이것은 정부와 대등한 위치에서 긴장 관계와 세력 균형을 유지하면서 정부의 권위주의화를 막고 민주주의를 수호하려는 민주 시민사회 전통적이고 정치적인 역할의 복원이다.
2) 시민사회 주체들의 민주적 협력과 정치적 세력화를 위한 커먼즈 기반 지식공유 플랫폼
다른 한 가지는 시민사회 주체들의 전통적이고 정치적 복원을 위해서 이들이 스스로 축적한 지식과 사회적 자산을 공동 관리하고 공유할 수 있는 시민사회 커먼즈 전략이 필요하다. 현실적으로 서울시 NPO지원센터, 서울시 마을공동체 종합 지원센터, 서울시 사회적 경제 지원센터, 서울혁신센터 등은 여러 사업을 통해 축적해온 각종 경험, 연구물, 데이터, 온라인 기반 사업 도구와 디지털 플랫폼 등 소중한 지적 생산물을 가지고 있다. 만일 서울시가 이들에 대한 사업을 중단하게 되면, 이 지적 생산물에 대한 시민들의 이용 또한 자유롭지 않을 수 있다. 만일 서울시가 독점적 소유권을 행사하면서, 관리를 명목으로 접근을 제한하게 되면 더 문제가 된다. 따라서, 관련 중간지원 조직들과 시민사회단체들은 협의를 통해서 공동으로 이 문제를 서울시와 협의하고, 이 지적 생산물을 시민들이 자율적으로 통합 관리 및 사용할 수 있는 커먼즈 기반 디지털 지식공유 플랫폼의 구축 방안을 마련할 필요가 있다.
그 핵심에는 이러한 지적 생산물이 단지 서울시 재정이 투입되었다는 이유로 서울시가 독점 관리해야 한다는 단순한 주장에 맞서, 서울시의 재정과 시민의 참여 노동 및 재능 기부가 함께 만들어낸 공동 창작물이라는 지적 분석이 놓여있어야 한다. 이를 근거로, 서울시는 시민사회의 지식공유를 활성화하는 지원 방안을 적극적으로 찾아야 한다. 또한 이를 계기로, 향후 모든 민관협치와 민간 위탁은 정부의 사업이 시민 개인이 자문하거나, 정부 지원 사업이 시민 개인이 비정규직 고용계약을 맺는 수준이 아니라, 실제로 정부의 예산과 자원이 시민의 집단 지성과 노동과 호혜적인 공동협력 사업이며, 따라서 행정 절차는 유일한 것이 아니라 시민사회 차원의 정동과 관습과 적절히 병행되어야 한다는 사회적 협약이 권위를 가질 수 있어야 한다.
발행인 | 박배균
편집장 | 이승원
편집 위원 | 문지석, 홍지수, 송지우, 심여은
발행처 | 서울대학교 아시아도시사회센터, 시ᆞ시ᆞ한 연구소
발행일 | 2022년 9월 30일
*2021년 대한민국 교육부와 한국연구재단의 지원을 받음(NRF-2021S1A5C2A03088606)
