한국의 사회주택은 공공과 민간의 역할이 뒤섞이며 변화하고 있다. 이전에는 공공기관들이 절대적인 역할을 차지했다면, 최근에는 사회적 경제주체가 등장하면서 다양한 사례가 만들어지고 있다. 한편, 사회적 경제주체에 의한 사회주택 공급의 필요성에 대해서는 여전히 논의의 과정에 있다.
공공의 주체가 반드시 국가나 정부여야 하는가. 시민과 기업은 공공성의 주체가 될 수 없는가. 즉, 공공성이라는 이름으로 무엇을 할 때 정부·시민·기업과 파트너가 아니라 위임을 하고 책임을 묻는 관계여야 하는가. 공공성에 대한 사회적 합의의 부재가 ‘국가 공공성의 시대’에서 ‘생활 공공성의 시대’로 이행에 걸림돌이 되고 있다. 본 발표는 사회주택 사례를 통해 공공성의 개념과 구조에 대해 살펴보고, 제도 상 커먼즈의 부재와 필요에 대해 논한다.
문제 제기
사회주택이 공공성의 개념을 같이 살펴볼 수 있는 좋은 경험이지 않을까 사례이지 않을까 싶습니다. 지금 한국 사회주택은 공공과 민간의 역할이 뒤섞이면서 한창 변화 중인 것 같습니다. 이전에는 LH, SH 등 공공기관들이 절대적인 역할을 차지를 했었다면, 2014년부터 사회적 경제 주체가 등장을 하면서 다양한 사례들이 만들어지고 있습니다.
2021년 말 기준으로 정부 지원을 받아 공급된 사회주택 한 5천여 세대 정도가 됩니다. 또 민간이 자체적으로 운영 주체로서 참여하는 경우도 있습니다. 이 경우 정부 지원 없이 자신들의 재원으로 운영되고 있습니다.
이러한 사회적 경제 주체에 의한 사회주택 공급의 필요성에 대해 입장이 대립되는 측면이 있습니다. 공공 입장에서는 ‘사회주택 사업자들은 아직 믿을 수 없다’, ‘공공주택 사업자로 충분하다’ 하는 주장을 하고 있습니다. 사회주택이나 공공주택은 주거 안정이라는 같은 목적을 가지고 있는 걸 볼 수가 있는데, 공공주택 개념 정리에서는 이제 공공 사업자에 의해서 공급되는 주택으로 정체성을 획득을 있습니다. 그에 반해, 사회주택은 정부에서 제시하는 공공성 확보 기준(사용료, 거주 기간 등)을 충족을 하고 있기는 하지만 여전히 공공성에 대한 논란이 지속이 되고 있습니다.
이는 공공성에 대한 서로의 이해, 개념에 대한 사회적 합의가 이루어지지 않고 있기 때문이 아닐까 합니다. 사회주택 추진 주체에서 바라보는 공공성과 사회주택을 비판하는 주체에서 원하는 공공성의 보양이 다른 것이죠. 그래서 사회주택의 공공성의 모습, 공공주택과의 어떤 차이에 대해 학문적으로 탐색하여 사회주택이 공공성을 어떻게 획득할 수 있는가에 대한 답을 찾고자 했습니다.
공공성 개념의 본질과 구현
- 공공성 개념
공공성의 이제 사전적 정의는 ‘한 개인이나 단체가 아닌 일반 사회 구성에 두루 관련된 성질’ 입니다. 하지만, 사실 이렇게 한 문장으로 정리가 되긴 어려울 겁니다. 공공성 개념에 대한 선행 연구를 살펴보면, 공공성 개념을 세 가지 차원(주체, 내용, 절차)에서 종합적으로 살펴보고 있습니다. 주체적 측면에서는 주로 국가, 정부, 공공기관 등을 이제 의미를 합니다. 여기에 주권국민, 시민사회, 사회적 기업 그리고 기업의 사회적 책임 등까지도 포함할 수 있을 것입니다. 내용적 측면에서는 다수의 사람들이 공유하는 가치입니다. 개인적 권리나 이익과 같은 사적 영역과는 대조가 되는 것입니다. 절차적 측면에서는 모두에게 열려 있어야 하는 사회적 민주주의의 측면입니다.
많은 경우 공(公)과 사(私)의 대립을 통해 정립된 개념을 통해서 공공성을 정의를 하고 접근하는 것 같습니다. 이렇게 되면 개인의 자유와 공동체를 대립의 관계로 보는 거죠. 그러면 국가가 독자적으로 공공성을 창출한다는 의미가 되어 버리고, 공공성의 개념 자체에서 모순에 빠지게 됩니다.
반면, 공공성의 개념을 주체, 내용, 절차로 살펴보면 사실 곳곳에 커먼즈라는 공(共)의 속성이 있다는 것을 확인할 수 있습니다. 실제로 2010년 전후하여 공(公)과 공(共)의 연원과 지역적 차이, 역사적 변천에 대해 이제 살피며 커먼즈의 역할을 부각을 시켜왔습니다. 이러한 커먼즈의 역할을 통해서 공공성의 개념을 보다 온전히 이해하고 또 실현할 수 있다는 연구 흐름이 등장하게 된 것입니다.
- 근대 이전의 공(公)과 공(共)
역사적으로 흐름을 살펴보면, 공공성에 대한 고전적인 연구로 하버마스와 아렌트의 연구를 꼽을 수 있습니다. 이들 연구를 보면 공(公)과 공(共)을 구분하고 있지 않았습다. 사적 부분과 공적 부분이 대립하는 것으로 해석할 수가 있었습니다.
한편, 박태호 선생님의 연구에서는 공(公)과 공(共)과 사(私)의 경계가 모호하고 가변적이라는 것을 알 수 있습니다. 중세 시대에는 사적 공간에서 활동이 이루어졌다고 하더라도 공적 내용의 활동들이 있었던 것을 확인할 수 있습니다.
퍼블릭과 커먼즈의 어원은 모두 ‘푸블리쿠스(Publicus)’입니다. 이는 사람들, 국가, 혹은 공동체에 속해있다는 의미로 비정치적 가족 공동체, 사적 결사, 배타적 공동체 모두를 포함할 수 있습니다. 고대 아테네에서는 정치 공동체(polis)의 성장과 작성 속에서 헌정(politeria)이라는 변천을 볼 수가 있었습니다. 공화국이라는 말 자체에서 공(共)과 사(私)를 이루어 공공성을 창출해 나가는 정치 체제이지 않나 싶습니다.
- 공공성 개념의 본질과 구현
앞서 공(公)과 공(共)과 사(私)의 개념 변천을 살펴보았을 때, 공공성 개념과 공적 주체 간의 엄밀한 부분이 모호하고 공적 주체에 대한 정의나 범위가 역사적으로 달라졌습니다. 근대 복지 국가의 절대적인 공공성 역할 속에서 커먼즈의 영역이 축소되었고 공(公)과 사(私)의 이분법 속에서 공(共)의 역할이 축소되었습니다. 그럼에도 한편에서는 시민사회의 공공성이 등장을 하면서 공(公)과 사(私)를 견제해왔습니다.
공(公)과 공(共)은 개인이 자신의 의견을 자유로이 발언할 수 있는 공로장을 형성했고, 자치는 각 개인의 자아실현의 장이 되기도 했습니다. 그리고 한편으로는 나치, 인종주의 등 범죄 및 폭력과 관계되기도 했습니다.
주택의 공공성
주택 자체가 가지고 있는 고유한 속성으로 모든 주택은 공공성의 관점을 필요로 합니다. 주택은 개인의 물리적 안전을 확보하고 자아 정체성을 형성하는 공간이 되며 사회에 대한 다양한 기회들을 만날 수 있는 공간입니다. 또한, 주거권은 인권의 측면이 있지 않나 싶습니다. 사람들은 마을이나 지역의 총체적 관계망 안에서 상호돌봄의 역할을 필요로 하고, 지역이라는 물리적 조건 안에 위치하며 자연·사회·경제·문화 환경과 상호작용하면서 영향을 받고 주변의 가치를 만들어냅니다. 국가 전체적으로 주택은 경제재이자 사회재로서 경제정책과 사회정책의 대상입니다.
주택에는 다양한 주체들이 모두 얽혀 있으며 소유 형태에 따라 의사결정 구조가 많이 다를 수 있습니다. 그래도 서로 간의 비평과 통찰의 기회가 열려 있다면은 충분히 유용성을 가질 수 있지 않나 싶습니다.
Social Housing으로의 공공성 구현
소셜 하우징이 처음 유럽에 등장을 했을 때는, 저희가 살펴본 공공성 그리고 주택 공공성의 측면에 부합하는 사례였습니다. 초기 사업발전 시기에 열악했던 주거환경 속에서 박애주의자와 기업가, 시민단체 등이 소셜 하우징을 공급하며 국가의 역할을 견인했습니다. 커먼즈의 영역이 퍼블릭을 추동을 해서 정책화가 되고, 제도적으로 굳어지면서 우리나라에도 들여오게 되고 된 것입니다.
소셜 하우징에 관한 제 이론은 주로 자유주의, 다원주의 등 고전적인 이론과 관련해 있습니다. 국가와 자본의 이분법적 경계를 넘어 지역 공동체의 활동과 자치적 관리를 통해 공동의 자원을 공동체의 필요에 맞게 운영할 수 있다는 도시 커먼즈 관점에서 소셜 하우징 이론을 재접근하고자 했습니다.
한국 공공임대주택의 등장과 성장
Whitehead(2006, 2020)는 경기 변동에 따라 소셜 하우징 모델의 전세계적인 경향은 유동성을 보였으나, 경제적 요인 외에 공동체와 포용의 가치에 대한 강조, 사회 부문의 역할 등에 따라 새로운 단계로 진입하고 있거나 할 수 있다고 주장했습니다.
한국의 공공임대주택의 경우, 공공성 특성 파악에 중점을 두고 3개의 시기로 구분해볼 수 있습니다. 1989년 이전까지는 기반조성기였습니다. 주택 가격 및 전세가가 급등하고 재개발로 사회문제가 확대되었습니다. 아직 제도는 미비하던 시기였습니다. 1989년부터 대량 공급기로 갑자기 전환이 되게 되었습니다. 주택 200만 원 건설 계획과 함께 영구 임대주택이 공격적으로 공급이 되었습니다. 2011년 이후는 수요맞춤형 전환기입니다. 2010년 주택보급률 100%를 달성하면서 2011년부터 수요자 맞춤형 개념이 등장했고, 소규모 개발로의 전환이 이루어졌고 소형주택 공급의 필요성이 증대되었습니다.
한국 공공임대주택 정책의 특성
한국 공공임대주택의 특성을 네 가지로 구분해보았습니다. 발전주의 주택정책 속에서 공공임대주택이 공급되었습니다. 물량주의와 중앙집중적 공급 체계에 따른 구조였습니다. 중앙정부 중심의 정책이었습니다. 아파트 중심의 공공임대주택이었습니다. 정권의 성과로서 공공임대주택이 인식되었습니다.
한국 공공임대주택에서의 公과 共과 私
공공임대주택은 주택 시장에 개입하고 도시 경제를 조절할 수단으로 인식되었습니다. 주택시장개입, 거시경제 조절 수단, 주거복지는 시장의존적이었으며 집권 정당의 정치적 위기 극복을 위해 공공주택 공급이 시작되었습니다. 그러다보니 중앙정부 중심으로 단기간 대량 공급되었고, 우리 정권에까지 우리 몇만 호를 공급했는지 비교하는 실적 다툼의 수단이 되었습니다.
상당한 중앙정부 중심의 실적에도 불구하고, 공(共)의 역할없이 추상화된 공(公)은 공공성의 가치를 온전히 구현하기에 한계가 있었습니다. 대량 공급 체제로 공공임대주택 재고는 크게 증가했으나, 저소득층의 주거안정 목적 외 지역 사회와의 융합이나 기여와 같은 주택 공공성의 내용적 가치에서 한계를 보였습니다.
2011년부터 지방 정부의 역할이 필요하다는 계속되는 주장 속에서 수요 맞춤형이 등장했습니다. 사회적 경제 주체들과 합작하여 주체적·절차적·내용적 측면에서 공공성이 확대되어 간 측면을 볼 수가 있습니다. 주체적 측면에서는 지방정부의 역할이 증대되고 사회적 경제 주체의 역할이 수용되었고, 절차적 측면에서는 수요자 및 사회적 경제 주체와 지방정부의 의견이 수렴되었습니다. 또한, 내용적 측면에서는 소규모 개발 속에서 지역의 세밀한 필요를 수용했고 다양한 사회적 가치를 추구하기 시작했습니다.
이렇듯 변화하는 상황에 대해서 두 가지로 의견이 갈립니다. 우리나라는 공공임대 주택에서 국가의 적극적 역할이 중요하다는 주장이 있고, 한편으로는 지방 정부와 민간의 역할이 필요하며 중앙 정부는 이제 새로운 역할을 감당해야 된다는 주장이 있습니다. 중앙정부 중심의 공공임대주택 공급 시스템이 추상화된 공(公)의 한계를 가진다면, 지방정부와 민간 주체들은 대량 공급 시스템의 약점인 사각지대의 해소와 지역 사회에서의 관계 회복 등에서 공(共)과 사(私)의 견제와 자극의 역할을 수행할 필요가 있을 것입니다.
변화의 단상: 2010~2014년
2010년~2014년 쯤 사회주택과 관련하여 네 가지 측면의 뿌리들이 나타났습니다. 청년 주거문제의 이슈화로 개인의 당사자로서의 문제들이 불거졌습니다. 청년들이 주거문제의 사각지대에 놓인 당사자로서 자신의 문제를 해결하고자 청년 주거 운동을 전개했습니다. 마을 공동체가 활성화되면서 공동체적 측면이 등장했습니다. 성미산 마을공동체의 소행주 사례로 새로운 주거 형태 유형, 마을공동체에 관심이 있던 서울시에 정책으로 반영되었습니다. 빈집과 도시재생이라는 지역의 문제에 대해 사업자와 자치구가 사업을 추진하고 서울시가 지원하는 형태가 등장했습니다. 사회적 가치를 사회적 경제로 풀어내고자 하는 사람들의 움직임이 등장했습니다. 이때 환경, 에너지 등 사회적 가치가 주거공간이라는 매개체를 만나 사회주택 생태계로 진입했습니다.
새로운 행위자의 사회주택 침입
- 사업구조 만들기
매입임대주택이 사회주택으로 활용되기 시작한 첫 번째 사례입니다. 사람들을 연결시켜 새로운 모델을 만들어냈습니다. 어르신 주거에 관심을 갖던 구청장님, 임대주택 안에 도서관 리모델링 및 운영 경험이 있던 사회적 기업 아이부키, 서울시의 매입임대주택 담당자, 한국 사회투자가 연결되어 새로운 사업 프로그램 만들어졌습니다. 사업구조가 지금도 많이 확장되어 활용되고 있습니다.
- 사회주택 이름짓기
사회주택 이름이 지어진 과정은 사회적 경제 주체와 이제 공동의 역동적인 관계를 좀 볼 수 있는 사례인 것 같습니다. 처음에는 ‘Social housing’이라는 국제적으로 활용되고 있는 이름을 학계에서는 사회주택이라고 그냥 바로 직역을 해서 사용을 했어요. 그런데 사회적 경제 주체 쪽에서 사회주택이라는 이름을 의도치 않게 선점을 하신 거죠. 사회주택 용어의 정의가 ‘social housing의 직역’과 ‘사회적 경제 주체 등에 이해 공급된 사회주택’으로 혼용이 되었어요. 이에 서울시는 소셜 하우징을 사회주택과 구분하고, 국토부에서는 사회적 주택이라고 지칭했어요.
결국 지금은 사회주택이라고 법적으로도 많이 활용하고 현장에서도 많이 사용하고 있습니다. 학계에서 쓰던 사회주택, 사회적 경제 주체에 대해 정의된 사회주택이 점점 기존 제도권 안으로 많이 들어오고 있습니다.
- 재원 마련
재원 마련 측면에서는, 처음에 서울시라는 지방지자체와 일반 시민들 그리고 한국 사회 나눔 재단 등의 민간 기업이 먼저 재원들이 많이 모았고, 이후에 국가 재원들이 유입되었습니다. 민간에서 개인의 영역, 지역 공동체 영역, 사회적 기업의 영역에서 시작했던 것들이 공공주택 정책으로 이제 확립 및 확장이 되고 있습니다.
네트워크로의 편입과 확장, 갈등
공공주택 체계로의 편입이자, 공공주택 체계의 확장이 이루어지고 있습니다. 사회주택의 시작이었던 마을공동체나 환경 등의 사회적 가치가 공공의 사업자 선정 기준, 즉 공공으로의 편입 기준에 반영되고 있습니다. 사업자 선정 기준은 사회주택 공공성의 기준으로서 사업의 목적과 방향을 제시하고 사회주택 사업의 경계를 설정하고 있습니다.
그럼에도 여전히 이제 공공성에 대한 공공의 의심은 있습니다. 공공의 입장은 시장은 공적 가치로 움직이지 않고 이윤으로 움직인다는 이제 기본 전제라고 보고 있고, 민간 사업자는 이제 잠재된 도둑이다라는 이제 불신이 여전히 있습니다. 그래서 공공의 통제와 근거규정, 엄밀한 세금 집행이 필요하지 않나 하는 생각을 갖고 있습니다. 그리고 한편으로 공기업만으로 충분히 사회주택이 가능하다 주장도 있습니다. 사회주택의 사업 기준, 사업 모델은 민간에서 왔고 사적 영역들에서 왔고 개인들에서 온 것입니다. 때문에 이러한 주장은 새로운 생각들을 불어넣고 관성을 견제하는 공(共)과 사(私)의 역할이 사라졌을 때 발생하는 공(公)의 추상화와 매너리즘을 간과한 측면이 있습니다.
사회주택 공공성의 특성
공공임대주택은 공공기관에 의해서, 공공주택 특별법에 의해서 최소한의 주거권 확보하는 측면이 있다면, 사회주택은 다양한 주체들이 기업의 역할을 합니다. 여러 주체들의 참여와 논의과정을 거쳐 제도를 만들고 바꾸어 나가는 공론장에 기반하여, 주도권뿐만 아니라 좀 더 다양한 가치들이 추구되고 있습니다. 그래서 앞서 살펴본 확장된 공공성에 부합하지 않나라는 생각입니다.
이러한 사회주택 공공성의 특성을 당사자들, 사회주택 관계자들, 정부 관계자들의 이야기들을 통해 분석하고자 했습니다. 사회주택의 공공성이 가진 특성을 다음과 같이 정리해 봤습니다.
기본적인 주거 욕구가 충족이 되는 걸 볼 수가 있었습니다. 기존의 관점이 주로 주거 안정에 초점을 두고 있었다면, 사회주택은 사각지대들을 좀 더 대상으로 하고 신체적 안전이라는 측면이 굉장히 대두되고 있습니다. 신체적 안전은 이제 젊은 여성 그리고 아이를 키우는 여성들에게 굉장히 중요한 요소이었으며, 이들이 사회주택에 거주하면서 느끼는 만족감에 굉장히 큰 영향을 끼쳤습니다.
공론장의 영역입니다. 입주자가 당사자로서 주체성 발현될 수 있는 공간을 국가를 형성해주었고, 사업자는 입주자와 공공과의 관계에서 조직하고 협의하고 사업의 목표를 달성하고 있습니다. 국가가 룰 메이커로와 파트너로서의 역할을 수행하고 있습니다. 그런데 국가가 파트너로서의 역할을 수행을 하자니 제도가 좀 상충되는 부분이 있었습니다. 제도 속에는 커먼즈 개념이 부재를 하기 때문에 정부 측에서도 한계가 있었던 것 같습니다.
공동체라는 측면이 사회적으로 많이 강조가 되고 이야기가 되고 있습니다. 언론과 정부에서 강조되는 이야기들의 주요한 골자는 가족, 지역사회에 좋은 영향력을 끼치고, 행복하고, 서로 협력하는 것이었습니다. 서로 모여서 으쌰으쌰 하면서 아기자기하게 하는 사진, 영상들을 접하고 홍보하고 있습니다.
자아실현의 측면입니다. 사업자와 입주자들이 사회주택 활동을 하면서 성장하는 경우를 볼 수가 있었고요. 가족과는 다른 식구로서 서로를 돌보고 지역사회에도 영향도 미치는 경험을 통해 성장하는 측면이 있었습니다.
사회주택 공공성의 확장
자아 실현에서 이야기하는 성장은 자신만이 성장을 하는 게 아닌 이웃에 대한 돌봄까지 나아가는 성장입니다. 이를 앞서 살펴본 공공성 개념의 세 가지 측면에서 살펴보고자 합니다. 주체적 측면에서는 정부뿐만 아니라 공동체와 사적 개인들도 주체로 볼 수 있습니다. 내용적 측면에서는 기본적인 주거권뿐만 아니라 사회적 가치와 자아 실현의 측면까지도 확산장되었습니다. 그리고 절차적 측면에서는 공공주택 특별법이라는 법을 넘어서 거버넌스와 참여 민주주의 측면까지 공공이 확장되었습니다. 특히 공론장이라는 기능의 차이가 이러한 새로운 공공성의 가능성을 만들어냈으며, ‘국가 공공성의 시대’에서 ‘생활 공공성의 시대’로 이행하는 데 도움을 주는 사례라고 보았습니다.
그런데 국가 공공성과 생활 공공성은 현실에서는 양분할 수 없으며, 각 범주에서 다양한 스펙트럼이 존재합니다. 사회주택은 공(共)과 사(私)로 양분된 방법을 넘어, 주택을 공유 자원으로서 소유 중심에서 정유와 접근, 이용에 대한 권리 중심으로 이동하며 새로운 차원으로 주거권을 보호한다라고 주장을 하고 싶습니다.
소유에서 공유와 접속의 시대로 이행을 하고 있습니다. 그래서 공공성의 기준 역시 시대적 변화를 맞이해서 변화해야 되지 않겠나 싶습니다. 주택에서도 공유에 기반한 문제 해결의 시도 방식이 대안이 될 수 있다라고 봅니다. 그런데 여전히 제도 속에서 커먼즈 개념이 부재해 사회주택 사업을 하는 데 걸림돌이 되고 있습니다. 향후에는 이런 변화한 개념들을 반영하여 주택 정책에도 변화가 필요할 것입니다.
발행인 | 박배균
편집장 | 이승원
편집 위원 | 홍지수, 홍다솜, 송지우, 심여은
발행처 | 서울대학교 아시아도시사회센터, 시ᆞ시ᆞ한 연구소
발행일 | 2022년 05월 30일
*2021년 대한민국 교육부와 한국연구재단의 지원을 받음(NRF-2021S1A5C2A03088606)
