지방소멸, 어떻게 이해해야 하는가*
백일순 (서울대 아시아도시사회센터 전임연구원)
*이 글은 ‘최민정, 백일순. (2023). 영토적 덫에 걸린 지방소멸: 행정구역 중심의 인구정책에 대한 비판적 검토. 국토지리학회지, 57(2), 141-163’의 일부 내용을 웹진의 정책 브리핑에 맞게 재구성한 글입니다.
인구 감소에 대해서 한번쯤 생각해본 사람이라면, 위에 제시된 지도가 매우 낯익을 것이다. [그림 1]에서 볼 수 있듯이, 지금으로부터 약 100년이 경과된 2117년의 한국은 지방 소멸로 잠식되어 지방의 위기가 아닌 국가의 위기가 될 것으로 예측된다. 미국의 기업가 일론 머스크가 국가 소멸 위기 국가로 한국을 1순위로 꼽은 것1)이 우습게 들리지 않는 이유는 인구 감소의 문제가 국가와 지방의 엄청난 재원 투자에도 불구하고 긍정적인 효과를 보고 있지 못하기 때문이다.
마치 문제의 해결이 아닌 지연의 방편으로서 인구 감소 대응이 읽히고 쓰이는 와중에 이들 전략 이면에는 숨겨진 일종의 암묵적 전제가 이목을 사로잡는다. ‘지방 소멸=인구 감소’라는 등식 속에 결여된 지역 그 자체의 공간적 이해가 바로 그것이다. 지방 소멸은 지역의 경제, 사회, 문화, 정치 등의 활력이 감소하여 지방으로서의 기능을 충분히 이행할 수 없는 상황을 포괄적으로 설명하는 개념이어야 하는데, 이 개념의 출처로서 지방소멸이 인구문제에 국한되어 있다 보니, 인구 이외에는 설명력이 부족하다는 점을 비판할 수 있다. 그러므로 지역의 쇠퇴가 발생하는 원인을 ‘인구’ 문제로만 한정하여, 인구 감소 위기를 지방 소멸로 공포심을 가지게 하는 전략이 타당한가에 대한 의문이 제기될 수 있다. 또한 소멸위험지수가 가지는 한계로 인한 많은 비판에도 불구하고, 여전히 젊은 여성과 고령자의 비율로 결정되는 지방소멸의 현실은 지역의 공간적 한계를 전혀 고려하지 못하고 있다.
다시 위의 그림으로 돌아가 2017년부터 2117년의 지도에서 변하지 않는, 조각조각 나눠진 행정구역의 선들에 주목해보자. 중앙정부를 비롯한 지자체의 지방소멸 전략은 이 행정구역을 기준으로 추진되고 있다. 여기서 행정구역은 단순한 선이 아닌 다양한 사회, 경제, 정치적 이슈가 연동된 경계로 행정구역을 중심으로 한 공간적 차원의 인식은 지방자치제 확립과 함께 정책의 표준 또는 기본으로 자리 잡았다. 오늘날 지방 소멸을 막기 위한 사업 대다수 역시 행정구역을 중심으로 인구의 유입을 촉진하고 유출을 단속하는 내용이다. 다른 지역의 인구를 가져오고 기존 거주민의 이동을 막아 인구의 사회적 증가를 기대한다. 출생인구에 기반을 둔 자연적 증가를 동시 추구하기도 하지만 2021년 기준 합계출산율 0.81명의 수치로 극적인 효과를 기대하기란 쉽지 않기 때문이다. 그러나 행정구역을 경계로 인구를 옮기는 정책이 실질적인 지방 소멸의 대안이 되지 못한다는 것은 자명하다. 행정구역을 중심으로 집계되는 인구의 증감은 인구이동에 따른 명암이지 실질적인 인구증가가 아니기 때문이다. 인구 감소에 대해서는 문제시하면서도, 지방 소멸과 연관된 ‘지방’이라는 스케일 자체에 대한 고민은 부족하다. 지방소멸에 대한 근본적인 문제 인식과 함께 암묵적으로 자리잡은 행정구역이라는 제도적 경직성에 대한 적절한 검토가 요구된다.
그동안 행정구역 논의는 정책적 측면에서만 검토된 탓에, 그것의 공간적 인식에 담겨 있는 사회, 정치적인 효과에 대해서는 다루지 못하고 있다는 한계를 지적할 수 있다. 이는 곧 현재의 인구 대응책들이 인구에만 초점을 두고 있어, 행정구역은 주어진 전제로 받아들일 뿐 그 안에 내재한 인구의 증감과 이동을 유발하는 공간적 이해를 충분히 반영하고 있지 않다는 점과 연결된다. 행정구역 개편이라는 행정 기반의 공간 재구조화는 불가역적 현상이 아니다. 행정구역 개편은 시대의 필요에 따라 바뀔 수 있는 법‧제도로서 지방소멸의 문제를 인구가 아닌 지방 즉, 행정구역이라는 공간적 문제로 전환하여 해결책을 찾을 수도 있다.
최근 인구감소에 대응하기 위하여 행정안전부를 중심으로 2023년 1월 「인구감소지역 지원 특별법」을 본격적으로 추진하고 있다. 지방의 인구 위기에 대응하는 체계적 접근을 담은 제도적 근거 마련을 통해 비로소 국가는 인구감소지역에 대한 행‧재정적 지원이 가능해졌다. 여기서 인구감소지역이란 인구감소로 인한 지역소멸이 우려되는 시군구를 대상으로 출생률, 65세 이상 고령인구, 14세 이하 유소년인구 또는 생산가능인구의 수 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 지역으로, 2021년 정부는 229개 기초자치단체 중에서 89개를 인구감소지역으로 선정한 바 있고, 5년 주기로 재지정된다.
이 법은 인구감소지역으로 지정된 시군구를 대상으로 구체적인 재정지원 규정을 명시하고 있는데, 국가 단위 사업 공모시 일정 부분의 인구감소지역 우선 배정, 지방교부세의 특별 지원, 지방자치단체의 계획수립시 지방소멸대응기금 연계 등이 이에 해당된다. 연 1조원 규모의 지방소멸대응기금은 2022년부터 10년간 지원할 계획임이 공표되어 전국의 모든 지자체들의 관심 사업이 되었다. 그러나 인구감소지역 지정을 통한 국가의 선택적‧집중적 지원 방침으로 말미암아 여기에 포함되지 못한 지역의 반발이 큰 상황이다.2) 법 시행 초기 인만큼 첫 시행주기에 한해 타당성 검토의 여지를 남겨놓은 상황이지만, 재지정을 둘러싼 지역 차원의 요구가 향후 계속될 전망이다. 일각에서는 인구감소지역 89곳에 인구감소지수가 인구감소지역 다음으로 높은 지역에 해당하는 관심지역 18곳을 포함해 총 107개 지역이 지방소멸대응기금 혜택을 받는 것을 두고 지원 효과가 분산될 것이라는 우려를 제기하기도 한다.3) 우선 지원 방침의 기준이 되는 희소성‧선별성을 강조해야 한다는 입장으로 인구감소지역이 ‘뜨거운 감자’인 것은 확실하다.
인구감소에 대응하는 지방을 지원하고자 국가 차원에서 제도적 토대를 마련하였다는 점은 의미가 크다. 정책적 차별성 없이 인구의 제로섬 게임만을 되풀이하는 지방의 대응에 돌파구가 필요하기 때문이다. 그러나 문제는 국가의 인구감소지역 지원이 결국 또 다른 여건의 제로섬 게임을 조장한다는 점이다.
애당초 지방의 인구경쟁은 인구확보를 통한 지방교부세 확보라는 성격이 강하다. 2022년 현재 우리나라 재정자립도는 45.3%로 이를 시군구 단위로 살펴보면 재정자립도가 가장 낮은 6.0%의 경북 영양군부터 가장 높은 62.2%의 경기 성남시까지 그 차이는 상당하다. 전국 평균을 상회하는 지자체 수는 단 8곳(서울 종로구, 경기 하남시, 경기 용인시, 서울 중구, 서울 서초구, 경기 화성시, 서울 강남구, 경기 성남시)에 불과하고, 재정자립도가 20% 이하에 해당하는 지역이 144곳으로 전체의 과반을 차지한다[그림 2]. 열악한 지방재정 여건에 시달리는 지역 어디나 국가의 재정적 지원은 ‘가뭄 끝 단비’와 같고 이를 확보하기 위한 지역 간 인구경쟁은 불가피하다. 지방의 직접적인 문제는 인구지만 근본적인 문제는 예산인 셈이다.
따라서 국가가 도입한 인구감소지역 지정제도는 예산지원에 민감한 시군의 입장만을 자극할 따름이다. 지정 여부에 따라 정책수혜 여부가 나뉘는 제도의 특성은 지역의 반발을 노정한다. 행정구역에 따른 지역의 이해와 행태를 묵과한 채 인구감소지정지역만을 집중지원 하겠다는 정책 방향은 또 다른 지역발전의 차별이라 읽힐 수 있다. 수도권 대 비수도권 간 발전의 불균형 구조가 인구감소지정 여부에 따라 재편된다는 세간의 우려와 함께 지방은 계속하여 인구의 제로섬 게임을 벌일 가능성이 높다. 행정구역을 경계로 한 지방의 이해는 달라진 바가 없기에 ‘기울어진 운동장’이라는 승산 없는 게임일지언정 제 뜻대로 멈출 수는 없기 때문이다.
한편, 「인구감소지역 지원 특별법」은 ‘생활인구’란 개념을 도입하고 있다. 법적으로 생활인구란 특정 지역에 거주하거나 체류하면서 생활을 영위하는 사람을 일컫는 용어로 구체적으로 살펴보면, 주민으로 등록한 사람, 통근·통학·관광·휴양·업무·정기적 교류 등의 목적으로 특정 지역을 방문하여 월 1회 이상 체류하는 사람, 외국인 중 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 사람을 말한다. 개념상 생활인구는 유동 인구의 속성을 가진다. 여기서 유동 인구란 일정한 기간 동안 한 지역을 오가는 사람의 수로 주민등록인구와 대표되는 정주 인구와 배치되는 개념이다. 관계인구, 체류인구 등은 생활인구와 유사 개념으로 쓰이는 용어로 2016년 관계인구라는 개념을 처음 사용한 타카하시 히로유키는 일회적 관광과 진입장벽이 높은 정주 사이에서 관계인구의 발굴을 강조하였다(류영진, 2020).
이상의 내용을 정리하면 생활인구의 개념 핵심은 주민등록체제와 무관한 인구의 일시적‧단기적 혹은 정기적‧장기적인 체류를 통해 지역경제 발전을 위한 유동적이면서도 상시적인 인구 총량을 확보하는 것에 있다. 지역사회 내 소비의 주체로서 또는 다양성과 역동성을 매개하는 외부자원으로서 기능할 생활인구는 지역이 소멸하지 않고 지속 발전할 수 있는 대안적 인구 유형으로서 인간의 이동성이 심화하고 복잡해짐에 따라 정주성 자체가 반드시 인구의 기본 전제가 될 필요는 없다는 인식 전환에 따른 접근이다.
생활인구 개념이 정책적 차원에서 도입된 배경에는 지자체 간 정주인구 확보를 위한 소모적인 경쟁만으로는 인구 위기를 극복하기 어렵다는 국가적 판단이 내재한다.4) 인구의 총량적 증가 없이 지자체 간 인구를 뺏고 빼앗는 과정만을 되풀이할 것이 아니라 지역에 체류하며 생활하는 인구의 유입을 통해 지역의 활력을 제고하자는 취지에서 마련된 정책의 일환인 것이다. 그러나 생활인구의 강조는 정주 인구수에 집착했던 정책들과 노선을 달리하나, 실상은 정주 인구의 형식적 분산 내지 외형적 재배치에 불과하다는 한계점이 있다.
문제는 과연 ‘지방이 행정구역에 종속되지 않는 인구와 그들의 정주성을 포기할 수 있는가’다. 과거 정주가 아닌 유동하는 인구에 대한 인식은 근대 국민국가 형성과정에서 금기시되어왔다. ‘돌아다니는 사람을 적처럼 여기는’ 국가이기 때문이다(Scott, 1998). 실제 인구는 국토와 내치(內治)가 안정화되면서 만들어지는 범주로(임동근, 2012:290), 영토가 시시때때로 변하거나 빼앗긴다면, 사람들이 정주하지 않고 정처 없이 떠돌아다닌다면, 국가는 결코 인구를 셀 수 없다. 세야 할 인구가 누구인지, 어디에 있는지 알 수 없기 때문이다. 따라서 국가는 영토의 경계를 배제와 포섭의 구분선으로 삼고, 돌아다니는 사람들을 정주시키고자 각종 행정력을 동원해왔고, 그것이 이른바 근대 국민국가라 불리는 국가 형성의 과정이었다.
지방의 처지 또한 이와 다르지 않다. 지역경제 활성화에 도움이 될 관광, 출장, 방문 등 체류 목적의 생활인구 유입은 크게 환영할 일이다. 지역을 일정 기간 체류하는 존재로서 생활인구의 흐름이 연속적으로 이어질 수만 있다면 지역의 입장에서 이는 매번 속성을 달리하는 상주인구와 다름이 없다. 이른바 준 상주인구로서 유동 인구인 이들은 지역의 입장에서 추가적 인구관리비용의 부담 없이 세입의 증가를 가져온다는 점에서 긍정적이다(염돈민, 2012:9). 그러나 생활인구가 지역의 항시적 이해를 대변하지 못한다는 점에서 한계점은 분명하다. 예를 들어, 지방교부세 등의 세입뿐만 아니라 선거구 획정, 행정체제 유지, 공무원 조직 편제 등 정주 인구를 기반으로 움직이는 정치 및 행‧재정 제도의 변화 없이 인구 개념의 확장성만을 현 위기 탈출의 방안으로 삼는 것은 또 다른 문제로 이어질 가능성이 크다. 결과적으로 생활인구의 도입 역시 행정구역이라는 제도 안에서 인구의 정의(definition)을 다소 유연하게 확장한 것에 불과하다.
지방의 입장에서 인구는 단순히 숫자의 문제가 아니다. 인구를 통해 지방은 중앙정부에 대한 정치적 영향력을 발휘할 수 있고, 특정 통치 단위로서의 위상과 권한을 행사할 수 있으며, 예산지원을 통해 지역을 실질적으로 유지 존속시킬 수 있다. 행정구역을 경계로 지역의 이해를 응집해온 지방의 입장에서 지역 고착적 이해를 지키고 강화시킬 수 있는 집계(集計) 인구는 여전히 중요한 사안이다. 그렇기 때문에 핵심적으로 파고들어야 할 문제의 지점은 숫자로 치환된 인구의 정주가 아닌 지방이 인구의 정주성을 포기할 수 없는 구조, 이른바 주민등록인구를 기준으로 톱니바퀴 물리듯 돌아가는 정치 및 행‧재정체제에 있다. 행정구역에 대한 근본적인 제도개선이 없는 한 ‘지방의 정주 인구 앓이’는 계속될 수밖에 없을 것이다.
행정구역 개편에 대한 논의는 새로운 것은 아니다. 강정구 외(2022)의 연구에서도 중앙정부의 재정부담을 완화하고 지방분권의 원활한 추진을 위한 일환으로 행정구역에 대한 공간구조 재편을 주장한 바가 있다. 저자도 지방소멸의 근본적 문제 인식의 출발점이 인구증감이 아닌 현재의 행정구역의 비효율성에 있다는 점에 방점을 두고 있다. 지역을 구분하는 잣대로서 행정구역은 결코 천부적인 고정불변의 선이 아니라는 점이다. 따라서 앞으로의 지방소멸은 지자체 간의 경쟁이 아닌 영토의 재조직(행정구역의 부분적 혹은 전면적인 수정)에서 시작되어야 할 필요가 있다. 국토의 효율적 활용과 함께 적절한 인구 분산이 장기적 관점의 지방소멸 대응이 될 것이라는 점을 고려해야 할 것이다.
- 국민일보, 2022년 5월 26일, “일론 머스크의 경고…‘한국, 가장 빠르게 인구붕괴 중’”
- “전라남도의회, ‘정부 인구감소지역 지정방식 문제’(KBC, 2023년 4월 14일)”, “목포시의회 인구감소지역지정 재검토 강력 촉구(오늘경제, 2023년 5월 17일)”, “전남 ‘군’ 중 인구감소지역서 유일 제외된 무안군 ‘아쉽다’…왜?(뉴스원, 2021년 10월 18일)”, “인제군, 정부 인구감소지역 지정 끝내 불발 형평성 논란 불가피(강원도민일보, 2021년 10월 18일)”, “‘지방소멸대응기금’ 서울·수도권까지 ‘쪼개기’ 논란(강원도민일보, 2022년 2월 8일)”, “통영-창원 “인구 줄어도 지원대상 빠져(동아일보, 2021년 12월 1일)” 등 인구감소지역 지정 방식에서부터 지정 대상에 이르기까지 인구감소지역 지정을 둘러싼 논란은 뜨겁다.
- TJB뉴스, 2021년 10월 18일. “충남 9개 시군 인구감소지역 첫 지정..연 1조원 푼다는데”
- 머니투데이, 2022년 12월 21일, “워케이션부터 은퇴자 마을까지‥‘지방소멸’ 막는 ‘생활인구’ 시동”
<참고문헌>
강정구, 김현수, 마강래, 2022, “지방분권과 균형발전을 위한 행정구역 개편-일본 사례를 통한 시사점을 중심으로,” 지역연구 38(1): 33-44.
류영진, 2020, “일본의 관계인구 개념의 등장과 의미. 그리고 비판적 검토,” 지역사회학 21(1): 5-30.
안소현·이순자·민성희·김민아·전봉경·강민석. 2022. 인구감소시대, 체류인구를 활용한 지역유형별 대응전략 연구. 세종: 국토연구원
염돈민, 2012, 강원도 인구 늘리기 시책 발전방안 연구, 강원발전연구원
임동근, 2012, “‘인간’과 장치: 푸코 통치성의 문제설정,” 문화과학 71:285-299.
Scott, J. C. 1998. Seeing like a state : how certain schemes to improve the human condition have failed, Yale Univ. Press(=제임스 스콧. 전상인 역 2010. 「국가처럼 보기: 왜 국가는 계획에 실패하는가」, 에코리브르).
글 | 백일순
발행인 | 박배균
편집장 | 이승원
편집 위원 | 문지석, 심여은, 신영수, 송민석, 이희라
발행처 | 서울대학교 아시아도시사회센터, 시ᆞ시ᆞ한 연구소
발행일 | 2024년 1월 31일
*2021년 대한민국 교육부와 한국연구재단의 지원을 받음(NRF-2021S1A5C2A03088606)
